开版语

　　策，古时指议论当前政治问题、献策的文章。晚清科举废除八股文时，便是以策论代之。本版假名“策论”，时代背景已经大为不同，全国正在科学发展的征途上奋勇向前。但毕竟社会上还存在一些不那么科学的现象，本版主要就是针对当前社会诸问题详加讨论，提出批判与建设性意见，多为一家之言，但尽其所议，总是能够给大家一个思考。敬请垂注，不吝赐“策”。

　　近闻有关部门正在紧锣密鼓地制定《珠三角地区改革发展规划纲要》，这是决定珠三角地区未来五年甚至更长时期发展的纲领性文件，从已经公布的我国一些跨省市的改革发展规划纲要看，如果不从机制与体制上着手改革，作为跨地区的发展规划，是极有可能成为承认各方现有利益格局的博弈产物。珠三角不同于我国其它地区，规划涉及广东内部有关方面的竞争合作事宜，完全有可能在省委、省政府的统筹下实现更高层次的战略定位，实现更高层次的科学发展。如果珠三角规划也是在承认各地现实利益的基础上制定，而不是按照经济与社会转型的要求大刀阔斧地进行机制与体制的改革，不是以珠三角经济一体化为基础来谋划发展，制定的规划估计是很难应对经济全球化未来严峻挑战的。因此，积极推动珠三角地区的经济一体化，积极探索在珠三角经济一体化基础上科学发展的机制与体制，应当成为制定《珠三角地区改革发展规划纲要》的前提。

　　策一 一体化必须解决利益主体问题

　　无论中外，经济一体化都应当理解为这样的过程：在经济全球化条件下，通过建立统一的市场进一步发挥市场机制对资源的基础性配置作用，进一步提升本地区的国际竞争力，进一步提高与改善本地区百姓的生活福利水平。因此，经济一体化的基础是市场一体化、核心是配置一体化、前提是体制一体化、目标是发展一体化。在经济一体化进程中，需要首先解决的是地方政府的职能转换，通过弱化地方政府的经济发展与市场监管职能，强化社会管理与公共服务功能，为珠三角经济一体化提供体制与机制的保障。

　　与欧盟、东盟一体化不同，珠三角经济一体化不是国家主体间的一体化，甚至也不是省级行政区间的一体化，它是广东省特定地市间的一体化，主要解决的也不是自由贸易问题，而是通过培育统一的要素市场，科学规划区域内的基础设施与产业布局，最大限度地提高本地区资源配置的效率，进一步提升珠三角的国际竞争力，同时，通过制度安排实现本地区百姓的公共服务均等化与分配的公平。珠三角经济一体化虽然是广东范围内的事，但是，在现有的行政体制下，由于各地政府的强烈利益诉求，其难度丝毫不亚于国家之间的经济一体化，虽然相互间不存在关税问题，但相互竞争的利益格局同样需要面对地方保护与市场开放的难题，需要解决在资源配置中小而全的产业结构难题。与欧盟、东盟不同的是，在这些相互独立的利益主体之上，客观存在着更高一级的政府统辖，前期汪洋书记在广州佛山经济合作中的积极表态说明，在珠三角经济一体化的推进中，广东省委、省政府决策与魄力的重要。

　　策二 一体化需要三个阶段

　　珠三角经济一体化很难一步到位，实现上述目标需要时间。珠三角经济一体化从逻辑上可以分为以下阶段：初级阶段主要解决市场一体化问题，重点在政府职能转变与要素市场的培育。中级阶段主要解决发展规划与市场配置一体化，重点在产业布局与基础设施建设上。高级阶段主要解决利益分配与社会制度一体化，重点做好区域内社会财富的再分配与公共服务均等化。

　　策三 近期重点是体制与机制创新

　　珠三角经济一体化近期工作应当以机制与体制创新为重点，只有好的机制与体制才能确保珠三角地区经济一体化的切实推进，国内一些跨省市的规划虽然作为国家层面的战略推出，但是，在机制与体制上并没有获得实质性突破，珠三角经济一体化要通过机制与体制的创新，从根本上改变目前珠三角客观存在的政府急功近利、市场无序低效的发展不科学问题。在珠三角经济一体化进程中，我们面临着一些主要难题，不解决这些主要难题，珠三角一体化就只能是口上风暴，于实践无所益。

　　策四 重新划分事权和财权

　　在珠三角经济一体化中，最大的障碍来自各地政府的行政壁垒，政府通过行政手段分割珠三角市场，珠三角市场的一体化首先需要地方政府的放权。从理论上说，凡是市场可以做的事政府都应当放手让市场去做，但是，现实的政府却试图包揽一切操纵一切，政府替代市场驾驭市场的欲望相当强烈，那些能够给政府带来利益的领域，政府都希望进入，那些通过垄断能够增加收益的市场，政府都想法控制。在现实生活中，地方政府对本地居民肩负着不可推卸的社会责任，需要不断增长的财政收入用于支撑不断增加的社会责任，由此产生了强烈的利益诉求，要让政府成为市场的裁判员而不是运动员，关键是要重新科学划分与规范地方政府承担的事权与财权，要对地方政府的职能进行较大幅度的改革与调整。

　　鉴于珠三角地区现有的经济基础，建议省委、省政府对珠三角地区的地方政府不实行GDP或者人均GDP指标的考核，并且将各地市场监管的部门，如地税局等收回到省政府垂直管理，地方政府在2007年度财政收入基础上通过省政府转移支付，获得与珠三角地区经济增长相应的财政收入增加，并承担与财政收入相应的社会管理与公共服务责任，从而实现从利益型政府向服务型政府的转变。由于地方政府既不承担未来经济增长的风险，也没有了作为独立利益主体的冲动，在市场经济中，才有可能不再为了自身的政绩大搞低水平的产业重复配置，才有可能从珠三角整体利益出发，去追求整体的科学规划与资源配置的更高效率，才有可能按照科学发展的要求，避免在急功近利心态下对全民创业、自主创新等重大问题的热情缺乏。

　　策五 减少政府级次

　　在现实生活中，利益影响认识、认识决定行为。要确保珠三角经济一体化有序推进，关键是要从现有的财政体制入手理顺各地政府与省政府的关系。从总体上看，现有的财政体制权力是高度集中的，从中央到地方，越往下事权越大财权越小。在现有的五级政府的架构下，让地方财政按照分税分级的框架完成财力分配，都有主体税种，都有稳定的税基是不太可能的，因此，减少政府级次，把乡级政府作为县级政府的派出机构，把市级政府作为省级政府的派出机构，最终形成中央、省、县三级政府架构，才有可能为地方税主体税种的选择创造条件，也便于与国际接轨。

　　策六 财权向县级倾斜

　　分灶吃饭的本质是按照各级政府的事权来合理划分相应的财权，并且通过在合理的财权基础上形成的利益机制来推进珠三角经济一体化。从理论上说，中央政府负责宏观经济的调控与运行，因此，包括增值税、营业税、消费税与关税等流转税可由国税部门掌握；省级政府主要负责全省区域协调发展与经济增长，因此，通过所得税可以实现贫富差别的合理调整；县级政府属于基层政府，主要承担具体的社会管理与公共服务，营业税与财产税体现了取之于民用之于民的宗旨。但是，在现实生活中，税源最充分的是增值税、营业税，其次是企业与个人缴纳的所得税，以及政府通过行政手段获得的各项收费与罚款，后者属于非法收入需要逐渐减少，所得税取决于企业经济效益，在整个工业化前期都不可能支撑一级政府的运行，因此，将流转税进行细分，将增值税划归国家为主，将营业税与所得税划归地方政府主要税种是合理的安排。对于省级政府而言，营业税主要来自现代服务业，这是未来需要省级政府按照网络经济要求统筹规划大力发展的产业，与中心城市发展关系密切，因此，可以考虑划分一定比例给各地市，同时，由于省级政府对全省重要的资源掌握，包括省级国有企业的所得税与一些重要的资源税可以划归省级政府拥有。县级政府是当前事权最重、财权最少的政府，在珠三角经济一体化进程中，需要通过下放财权取得与其事权对应的能力，建议能否将地方税的主要部分留给县级政府，另外，企业与个人的所得税对县级政府也应当有更大比例的下放。现在的地级市政府应当逐渐收缩到两部分：一部分是作为省政府的派出机构，由省政府每年提供一定的行政事业经费；另一部分是作为中心城区转到县级政府层面，获得与县级政府同样的事权与财权。

　　策七 珠三角统一规划，各地有效竞争

　　规划是政府通过行政权力配置资源的主要手段，长期以来，由于各级政府的利益硬约束，跨地区的规划更多成为对各地利益诉求的认可或追认，很少能够发挥从整体利益协调发展的功能。今天的珠三角规划不应只是对现状与历史的认可，作为中国经济增长的发动机之一，珠三角地区的发展应当在经济全球化背景下，用世界眼光来谋划与布局。珠三角地区的发展需要竞争，但是，这种竞争不是在现有体制下的过度竞争，而是在统一规划基础上的有效竞争。

　　统一规划需要有明确的产业发展愿景。从全球经济的垂直分工体系看，珠三角的产业现在多数处在垂直分工体系的末端，需要通过产业升级走向高端。国内外一些成功经验表明，在产业集聚基础上形成的区域发展模式是最具竞争力的。具体地说，在工业化初期各地要根据自身的优势选择与发展相应的支柱产业，并通过有效竞争的市场确保生产的规模经济，在产业集聚与专业市场互动中形成对其它生产性服务，包括金融、物流与商务服务等有效需求，更重要的是，在产业集聚与技术积累基础上形成的区域创新体系与专业化生产，将为一地产业升级提供技术保障与实现途径。中心城市特别是各级政府所在地，通常拥有较高的人口密度与丰富的经济资源，无疑是较发达的生活性服务中心。随着地方政府的经济职能调整，利用行政权力在中心城区优先配置重大项目的机会减小了，在全省生产性服务布局中，作为区域性交通中心、金融中心、信息中心、人才与技术交流中心的可能增大了。由于在生产性服务发展中客观存在的网络不经济现象，对地方政府管辖行政范围的调整同样需要认真考虑，通过规划，珠三角地区应当形成以广州为区域综合性门户城市，以深圳为次中心，其它地级市为本地服务枢纽，各镇（区）为产业集聚地与服务终端的有国际竞争力的区域生产网络体系。

　　有效竞争是未来珠三角经济一体化需要认真研究的问题。对于珠三角各地产业低水平重复配置及其伴随的过度竞争现象，仁者见仁智者见智，其中的一个观点是，没有重复配置的产业只有重复竞争的市场，只要市场不重复，各地产业的重复并不可怕。此说法的关键是如何界定统一的市场，有效竞争概念能够帮助我们分清其中的混乱。在经济学中市场的边界是由共同的价格决定的，如果一地的供求能够引起异地价格的同步变化，理论上就可以认为两地属于同一个市场。如果对于共同的市场，不存在进入与流动的障碍，企业的数量符合规模经济要求，企业不存在过度的销售成本与持续的产能过剩，在现有的利润水平与竞争条件下企业愿意进行创新，这样的市场就是有效竞争市场。有效竞争的实质是将规模经济与竞争活力有机结合起来，从而实现资源配置的有效，有效竞争虽然不如完全竞争充分，却是属于次优的选择。珠三角在整体上看，产业的过度竞争与竞争不足同时存在，因此，需要通过珠三角经济一体化规划与市场监管加以改变与调整。

　　策八 改革人口管理制度

　　在区域经济一体化进程中，最大的风险来自市场机制这只看不见的手，因为市场机制在追求效率的同时带来了资源配置的不平衡，带来了贫富差距的不断扩大。然而，我们要清醒地认识到，广东今天发展的不平衡，原因主要不是市场机制使然，而是来自在现有行政体制基础上的外源型经济发展模式。与周边地区比较，珠三角发展水平已经较高，但是，如果用世界眼光比较，珠三角地区的效率仍然是低水平的，2007年香港的人均GDP仍然维持在珠三角的5倍左右。此次以次贷危机为开端的金融风暴严重影响了美国经济的健康发展，政府信用的严重透支同样影响了在未来经济全球化中美国的主导地位，但是，经济全球化的最终发展趋势并不会因此而改变。

　　经济全球化的本质是市场全球化、竞争全球化，在全球范围国际资本，特别是产业资本将日益集聚在资源配置效率更高的国家与地区，集聚在国际竞争力更强的区域，随着全球经济发展逐渐低迷与萧条，这种国际间的竞争只会更加激烈。珠三角地区要成为全国提升国际竞争力的主力区，必须在区域经济一体化上，在整体的资源配置效率提高上，在现有的政府职能转变上狠下功夫。应当说人均GDP是当前人们用于度量各地资源配置效率的核心指标，但是，在常住人口统计基础薄弱的前提下，追求人均GDP与追求GDP并没有实质性区别。我们放弃过去的各级政府以GDP为是的做法，并不表明我们的发展已经拥有了较高的水平，资源配置已经达到了较高的效率，在常住人口没有明显变化的前提下，人均GDP或者GDP增长不应当通过政府主导型的数量扩张实现，而是需要通过在市场机制的进一步完善基础上的资源配置效率提高来获得。简单地通过减小常住人口分母从而实现广东人均GDP增长的做法不仅在现实中难以行得通，而且对于大量外来常住人口也不公平，坦率地说，在广东经济发展中，外来人口的贡献并不比本地一些“二世祖”少，但是，现有人口制度并没有让那些真正为广东作贡献的外来人口获得纳税人应有的利益，而是鼓励了一些本地居民寄生在外源型经济上不劳而获，这是珠三角最大的不公平，也是直接影响珠三角国际竞争力的。

　　策九 统一珠三角财政体制

　　如果说在一次分配中主要通过发展机遇的平等来体现公平的理念，那么，在二次分配中，以各地财政收入为基础的公共服务均等化是关键。从有关统计数据看，珠三角地区各市的人均财政收入存在着较大差别，深圳2007年的人均财政收入是肇庆的近10倍，要缩小这种地区发展的差距，除了加快相对落后地区的经济发展，一个重要的举措是在珠三角地区内部逐渐放开人口流动的限制，让更多人享有大中城市发展的机遇与红利，通过人口的合理流动与财政的转移支付来逐步调整各地的公共服务差异，鉴于现有的财政体制，建议有关部门向中央提出，将单列的深圳户口与广东合并，在不减少上缴中央收入的前提下实现珠三角财政体制的统一管理。

（作者系广东省社科院研究员）

（编辑：张子军）